文：陈方隅（东吴大学政治系助理教授）

近期国会出现许多争议，有人说国会改革是希望扩大调查权并推动委员会中心主义。这是什么意思？又有人说，以前民进党为国会多数党的时期，也有很多法案是「迳付二读」（没有经过委员会），那这跟现在的争议有什么差别？

首先，大家可以参考我们立法院的立法流程图，以及我们先前讨论法案审查程序与委员会角色的专题文章。

一个法案提出之后，会经过「程序委员会」确认，然后送到院会「一读」，主要就是朗读标题、说明提案旨趣并大体讨论，之后由院会决议应该交付委员会审查，或经表决迳付二读。

在过往的正常状态下，有很多专业型的法案（比较不涉及政治攻防）会送到委员会审查，多数都是委员会审查完，现场决议没有异议就不党团协商，直接二读、三读通过，变成法律。

而比较具有政治攻防的争议性法案，通常会送至「党团协商」来处理，然后再进行二读。

二读会是相当重要的环节，对于议案之深入讨论、修正、重付审查、撤销、撤回等，均在此阶段做成决议。一个法案在二读时也会进行逐条宣读审查，二读会决定法案最后版本的内容。

如果是「委员会中心」，例如美国的制度，则会绝对尊重委员会的意见（委员会的决议就是几乎等同于二读程序），让委员会的决议几乎等同于最后的法案文字，不会有额外的程序（例如党团协商，也不会再有后面的二读）来改变委员会审查后的法案版本。

党团协商是由院长召集的，其重点通常在于尝试说服他党的党鞭，或者要去说服各委员会里面有各自坚持版本或条文的委员。同时，党团协商的好处在于，能让小党的影响力变大（想想看，一个5席的小党跟50席的大党，进入党团协商时的代表人数都是一样的），以及各党可以坐下来谈，进行争议法案条文的攻防。

经二读之议案，应于下次会议进行三读；但如有出席委员提议，15人以上连署或附议，经表决通过，得于二读后直接进行三读。

注意一下，即使是要「迳付二读」，也是在经过整个院会讨论之后，再表决迳付二读。这边是关键，也是跟现在一切都用表决碾压、把所有异议通通保留协商、没收少数党立委发言时间、协商时又通通保留到院会、且根本没有一个整合版本的状况最大不同。

另外还有一个关键在于，如果立委们要对法案进行修正，通常会在委员会提出修正动议，又或者是在党团协商的时候把法条版本改一改，比较少在院会的时候提出修正动议。

现在的争议到底在哪里？

这些法案从一读到进委员会然后快速送到党团协商，过程中完全没有任何委员会的「实质审查」，甚至出现不允许少数党（民进党）的立委发言、没收发言时间的状况。

确实，我们看立院议事纪录，表面上有办了两场公听会和经过委员会的开会，然而几位民进党立委发言时不仅被限定时间，而且发言的内容全部都被「保留」，意思是完全没有处理。而针对法案内容的实质审理方面，要进行逐条审查时，国民党和民众党一起没收了讨论时间，然后所有的内容全部送协商。

在党团协商当中，我们也没有看到任何关于法案内容的实质讨论，仅把法案的条文念过去。甚至我们看到新闻说韩国瑜院长还会限制民进党委员在里面的参与和发言。而主张改掉党团协商制度、改采委员会中心主义的小党（黄国昌），则是完全同意国民党的这些作法，本身就没有支持让委员会来审查这些重大争议的法案。

更严重的是，国民党和民众党一起利用修正动议，来提出新的法案版本，这个版本没有经过任何的讨论和审查。在5月17日表决国会职权行使法的前一天晚上，提案立委之一黄国昌在与国民党立委的直播中表示说条文是「最高机密」。这就是为什么被很多人说是黑箱。

隔天（5月17日）一早，国民党与民众党在院会提出了修正动议，要表决前一天新提的修正提案。很多立委表示，他们连要表决的版本都还没看过，就要进行表决了。根据在场的立院助理表示，到晚上七点才拿到要表决的版本条文。

我们在这边并没有要帮特定政党说话，也并没有进入法案内容的实质讨论（很推荐大家把相关的讨论找来看喔！这里有整个事件的说明；这里有学者专家的相关讨论），而是要解释过往的立法程序，正常状态应该是怎么样子。

国会当中的多数党和少数党之间，即使有意见的不同，也应该要把法案的内容拿出来好好审议，不能在每一个环节都是没收少数党的发言时间，就直接投票通过。

再说一次，过去即使有迳付二读，也是经过院会讨论过的。只有在非常少数、重大争议的政治攻防类法案，才会在每一个环节都无法达成共识，然后一路到三读的院会上面，由各党的版本做一个表决投票的对决。

过去民进党国会作为多数党的时期，极少在程序委员会挡掉在野党的法案（不计那种为了杯葛而大量提相同法案的部份），绝大多数都会进入委员会并案审查。同时，在委员会也极少发生没收少数党立委的发言这种状况（以前曾经出现有立委一次讲了两三小时拖延时间的状况，这就是很标准的filibuster，每个国会都会有这种拖延议事的手段出现），不会让反对的立委连发言讨论的时间都没有，或者讲几句话就被没收时间，更不会把所有审查有异议的内容全部保留送院会。

就算是要迳付二读的法案，通常都是没有争议、具备高度共识、以及专业技术相关的法案，或是在时间上有紧急需要的法案（例如防疫时期的救助法案）。

然而，现在的国民党和民众党，是连任何一个不同的版本都不愿意让它成案，会在「程序委员会」就挡掉民进党的提案，就算有一读成立的法案，在委员会里面也完全不进行任何审查。在过程当中，不管在任何一个环节，都没有任何实质的讨论，完全没有审查法案逐条内容，最后甚至又提出新的版本送表决。这当然就是违反民主程序和精神的作法。

民主政治应该是少数服从多数，多数也要尊重少数。没有讨论的民主就不是民主，这个道理应该不难理解。

今天国会里面的政党，不管你是3席、5席、50席，我们认为每一个声音都很重要，因为每一个代议士都代表著一定的民意。事实上，具有多数席次的政党，在每一个环节都有优势，最后是一定可以挡掉不喜欢的法案，但你在程序委员会就挡掉，让不同意见连讨论的机会都没有，然后在之后法案的所有环节都不让特定政党的人发言，这完完全全就是违反民主程序的。

更何况，这些法案，包括国会职权行使、或者重大建设，都是事关重大的法案，更是需要沟通与辩论。

我们希望国会能够有正常的运作，而不是像现在这样凭著席次多就可以破坏民主程序。

※本文感谢廖育嶒博士协助校对，感谢几位立院助理和政治工作者提供访谈意见，也感谢来信提供意见的读者。文责由作者自负。

本文经菜市场政治学授权刊登，原文发表于此

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责任编辑：丁肇九
核稿编辑：翁世航