【撰文‧陈子萱】
国会改革之乱，为未来4年可能持续上演的朝野冲突、群众抗议，拉开序幕。接下来，蓝白阵营共推的「花东三法」，同样面临违宪、两兆钱坑等质疑，是否将引爆下一波战火？
「反黑箱，反扩权！」国会改革法案争议延烧，5月24日晚间，近10万人包围立法院，抗议声浪贯穿议场。挤进青岛东路的人潮里，还有零星民众手持「花东案、坑两兆」、「两兆是蓝白要乱花的钱」标语，不满全写在脸上。
接下来，被质疑是两兆钱坑的「花东三法」，会引爆新的战场、唤起人民另一波怒吼吗？
今年3月初，花莲前县长、国民党立法院党团总召傅崐萁提出《环岛高速铁路建设特别条例》、《花东快速公路建设特别条例》、《国道六号东延花莲建设特别条例》三部草案，要求加速花东交通建设，降低东西部发展差距，力主「给民众一条安全、便利的回家路！」
烧兆元钱坑 创个案立法先例
当时初版草案曝光，旋即引发各界疑虑。首先，三部法案都明定建设经费来源，如《花东快》草案第七条写道，建设所需经费上限为2500亿元，「循特别预算程序办理」，分8年编列执行，不受《财政收支划分法》与《预算法》限制。
至于《国六东延》、《环岛高铁》草案，虽未写明经费上限，但也规范建设经费来源，包括以国内外招标BOT、引进国际「主权财富基金」投资或由中央编列预算。
BOT ：依据《促进民间参与公共建设法》办理「民间兴建营运后转移」模式。
主权财富基金：国家透过巨额的外汇存款所成立的基金，常借由投资他国政府企业或私人企业维持利益。
甚至，三个草案都明定，若由中央编列预算举债办理，不受《公债法》举债额度限制；并直接匡订三项建设时间「以不逾十年为限」。
但实际上，「花东快」、「国六东延」、「高铁延伸东部」三项交通建设，目前都已在交通部进行评估，时任交通部部长王国材也多次强调，个案计划不宜用特别条例立法。
民进党立委更是强烈反弹，立院党团干事长吴思瑶直指，以个案方式要求编列预算是「前无古人、后无来者」，立法凌驾行政权已违宪，且三大「钱坑法案」耗费数兆元，在交通委员会实质讨论却不到11分钟，就准备送院会。
作为蓝营盟友的民众党团也不是没疑虑。5月9日党团协商中，民众党团总召黄国昌表态支持重要建设，但强调应遵守财政纪律，目前蓝白阵营已达成共识，将共提修正动议，删除草案里用特别预算及排除《公债法》等规定、回归《预算法》办理。
尽管傅崐萁态度转换，同意未来三案处理原则是「不举债、不设立基金、不编列特别预算、不债留子孙」；立法院院长韩国瑜也裁定，「花东三法」经多次党团协商无共识，将待新任交通部部长李孟谚加入，再次讨论法案的可行性。
不过，绿营仍不埋单，喊话若三大钱坑违宪法案辗压过关，将提释宪。在朝野展开下一波攻防前，至少有三大争点须厘清。
立法者提预算 破坏宪政制衡
首先，针对违宪争议，傅崐萁曾公开反击，花东三法属于「法律案」而非「预算案」，《宪法》第七十条「立法院对行政院所提预算案，不得为增加支出之提议。」只针对预算案，且据释字第三九一号，国会本就可提出相关建议，民进党亦曾通过《离岛建设条例》、《前瞻基础建设特别条例》，增加预算不是没前例。
不过，以法律学者观点来看，当立法者主动在法案提出预算，就有违宪疑虑。
「这三个草案都直接规定财源管道和方式，已经抵触权力分立，也涉违宪、侵害行政权。」政治大学法学院副教授林佳和示警，「若此例一开，我国将沦为立法独裁国家。」
他解释，《宪法》权力分立，是由行政权扮演主动积极的政策制定者，立法权则以质询、阁揆不信任投票等机制监督，两者相互制衡。不论是《宪法》或大法官阐释，都已强调「立法权的监督性、非主动性角色」，如《宪法》第七十条就写明，预算案的提出权限是「专属行政权」。
环境法律人协会理事长、执业律师简凯伦也点出，释字三九一号是指就算预算总额没变，立法权仍不得任意移动或增减预算项目，其中关键正是「责任政治的划分」，释宪认为行政部门须肩负成败责任，因此预算如何编列，正是行政权的核心。
他并举例，过去如《前瞻条例》、《离岛建设条例》等，实质发动者都是行政权，由行政院主动提出草案，送至立法院审议，符合责任政治原则，若未来施政不彰，可指明归责于行政部门；但花东三法是由「立法者」主动提预算，通过后若建设未如期完成，究竟该向立法还是行政部门究责？
「这样的角色错乱，正是《宪法》权力分立所要避免。」林佳和不讳言，「现在这三个法案，像是教科书般的负面教案！」东吴大学法律系教授胡博砚也提醒，立法者是处理抽象性规范，原则上应避免「个案式立法」，不该为解决特定事由、为明确涉及对象订定法律。
接著再看草案内容。法条明定三大建设须在10年内完成，不只缺乏正当性与合理性，更可能造成执行上诸多程序争议。
缺具体评估 财源变国安漏洞
简凯伦表示，无论道路或轨道建设，行政部门都须做完可行性评估、综合规画报告，后续还有国土计划和环境影响评估程序。先不论时程多冗长，「未来若环评结果是不宜开发，这法律该怎么办？」他强调，目前草案连期程都预设好，「这是未审先判，凌驾专业环评结果。」
针对期程疑虑，蓝白阵营有意将建设年限改为12年，但民进党立委庄瑞雄仍质疑，光是高铁延伸屏东段，从可行性评估、综合规画到实现，最快也要15年；花东还得穿越山脉、原住民聚落，争议不小、耗时将更长。何况，现在连三案的经济效益、财务评估都未见，只提法案缺乏具体评估，只是说空话。
公民监督国会联盟执行长张宏林也以环岛高铁为例，过去西部高铁建了20年，待东部高铁建设完，至少已是2045年后，届时是否真有需求？应务实从区域的人口条件、产业结构提出愿景，「而非只扣上『花东是次等公民』大帽，刺激公民。」
此外，针对绿营指控花东三法是两兆「钱坑」法案，蓝营驳斥仅《花东快》草案明列经费上限为2500亿元。对此，庄瑞雄解释，根据交通部在2020年重启的可行性评估，花东快速公路经费约2555亿元；国道六号延伸案，依交通部高公局2021年的委外研究，概估工期约38年，总经费将逾8千亿元。
至于环岛高铁部分，以目前宜兰、屏东延伸的平均造价每公里32.5亿元推估，宜兰经花东至屏东里程共约384公里，总造价约需1.25兆元。「若国民党团不认为经费会破两兆元，自己就要拿出对应数字啊。」庄瑞雄反斥。
而财源引进上，其中两案还包括引进国际主权基金，简凯伦质疑恐有国安疑虑。每个国家的主权基金都有其目的性，像是中国成立「中国投资有限责任公司」推动「一带一路」政策，「台湾未来是否可能发生类似的事？没人说得准。但草案若过，就留下一个后门在这里。」
花东三法面临违宪、财源、实质效益等疑虑，在野阵营若要强推，须对外详实说明，否则势必再引发新一波抗议浪潮。
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