从中国古代「地域回避」到现代「澳人治澳」：澳门特首候选人的启思

2024年第六届行政长官选举将于10月13日举行。（来源：新闻局）

澳门的未来特首候选人料为在内地出生和成长的终审法院院长岑浩辉。这引发了一个思考：中央政府在选择候选人时，是否借鉴了我国古代的「地域回避」制度（即不得返回原籍任官）？

该制度始于西汉，旨在防止地方官员与当地势力结合，形成家族或派系垄断，威胁中央集权。这一立法的良意在于避免地方权力过度集中，从而防止腐败和权力滥用。

「地域回避」制度的源起与演变

翻查所谓地域回避[1]http://www.nopss.gov.cn/GB/219470/17637704.html)) ，意指官员不能在自己的家乡任职，即官员的籍贯不能与其任职地点相同。在我国历史上，这一制度经历了起伏变化。该制度始于汉代，在魏晋时期一度衰落，但在唐代以后又逐渐发展和兴盛。

西汉武帝时期，规定从郡国的太守到县令、县丞、县尉等官员，都不能任命为本郡的人，这开创了地域回避制度的先河。然而，到魏晋时期，官员常把回到家乡任职视为荣耀，削弱了该制度的作用。唐代初期，重新强调了地域回避制度，规定官员不能在本籍和邻近州县任职，京兆、河南两府不在此限制之内。代宗时期，又规定了一系列职位的官员不得在某些特定的地方任职。

宋代进一步扩大了地域回避的范围，不仅限于本州、本县，还包括了路一级区域。神宗以后，官员不仅要回避在自己的籍贯所在地任职，还要回避在自己有田产的地方任职。例如，张守在会稽县有三百亩田地，当他得知自己被任命为绍兴府知府时，主动提出辞职，理由是「窃虑近制，亦有妨嫌」。

到了明代，所有官员的任命都必须回避自己的籍贯，并实行南北更调制度，即南方人到北方任职，把全国划分为三大区，进行大区轮调。这种做法在中国历史上非常罕见。后来，由于官员任职地点遥远，来往不便，导致许多地方官职空缺未能及时补充，于是改为本省回避制度。对于广西、云南、贵州等少数民族居住的边疆地区，则只限制本府、州、县的人不能在本地任职。

清代也有类似规定，地方官员不能在原籍、寄籍（长期居住地）以及邻近省份500里以内任职，而学官则只需回避本府。

「地域回避」尚不违反「一国两制下澳人治澳」之基本法原则

从古代我国的「地域回避」制度到现代澳门特首候选人的选择，确实可以看到一些有趣的类比。古代的地域回避制度旨在防止地方官员与当地势力结合，形成家族或派系垄断，这与现代澳门在「一国两制」框架下的治理有相似之处。在澳门的治理中，中央政府和澳门特别行政区政府之间的关系基于澳门《基本法》中的「一国两制下澳人治澳」[2]https://bo.io.gov.mo/bo/i/1999/leibasica/index_cn.asp))原则。澳门享有高度自治权，这意味著除国防和外交事务由中央政府负责外，澳门可以自行管理内部事务，包括立法、司法和行政等领域。由此可推论：

防止地方权力过度集中：类似于地域回避制度防止地方官员与当地势力结合，澳门特区的高度自治和「一国两制」的制度安排，尽管允许澳门享有高度的自治权，但中央政府需确保澳门的治理不会脱离国家的整体架构，即防止地方权力过度集中，从而保障中国的主权和控制权。平衡中央和地方的利益：地域回避制度通过限制官员在原籍地任职，来防止地方权力集中和腐败。而在澳门，中央通过任命特首和其他高级官员，确保了对特区事务的监督和影响力，同时也尊重澳门的自治权。这种平衡类似于地域回避制度的初衷，即在防止地方势力坐大的同时，确保行政管理的公正和有效性。地域回避与政治自治：澳门的行政长官及高级官员虽然须获得中央政府的任命，但选举或协商的产生方式体现了「澳人治澳」的自治原则。与地域回避不同，这种安排不是基于地理地域的分隔，而是基于政治制度的不同──资本主义制度与社会主义制度的共存。

澳门本身就是一个移民社会

退一步来看，自澳门开埠以来，不同时期的人口迁徙对其社会结构产生了重要影响[3]https://www.macaudata.mo/macaubook/book265/html/0250001.htm))。十九世纪中叶以前，澳门是一个由不同族群组成的小型贸易港，主要以我国内地华裔人口为主，而这些人口多从事捕鱼、割蚝和小规模贸易。非华裔人口则主要是经商的外来者，他们与华裔居民共同构成了早期澳门的多元社会。

随著十九世纪末和二十世纪初我国内部的政治经济动荡，澳门因其特殊的地理和政治地位，成为大批移民的避风港。自1920年代我国内地政局动荡开始，大量内地人士迁入澳门，寻求更稳定的生活环境。随后的第二次世界大战、文化大革命，以及东南亚排华政策的实施，也引发了数次大规模的移民潮，进一步改变了澳门的人口结构。特别是在1960年代至1970年代，澳门的工业化进程吸引了许多劳工，形成了一个多样化的移民社会。

这些移民的到来，不仅推动了澳门经济的发展，也加深了澳门作为一个移民社会的特征。根据1991年的人口普查资料，有超过一半的澳门居民在我国内地出生，这显示了移民在澳门社会中的深远影响。这些移民大多数在近几十年内迁入，并在澳门寻求工作和生活机会。此外，大部分新移民来自内地，特别是广东省和福建省，他们的到来进一步巩固了澳门华人社会的基础。

结论

透过考察澳门特首候选人的背景及古代我国的「地域回避」制度，笔者发现无论在古代还是现代，中央政府在治理地方时，皆希望避免地方权力的过度集中，以维护国家的稳定和统一。澳门作为一个高度自治的特别行政区，其治理模式在「一国两制下澳人治澳」的框架下，既尊重地方的自主权，又确保中央对其行使必要的监督与管控。这种平衡，某种程度上反映了古代「地域回避」制度的精神，即在防止地方势力坐大的同时，确保行政管理的公平与有效。

写到最后，笔者认为澳门作为一个移民社会，其多元化的人口结构和社会背景使得「澳人治澳」的理念更具包容性和灵活性。不论未来特首候选人是否在澳门出生或成长，只要他们融入澳门这个移民社会，就同样能够成为中央认可的合格领导者。总之，无论从大历史抑或现实的角度来看，澳门的发展皆强调中央与地方的平衡，以及多元文化背景下的包容与共融。

（作者为波士顿大学法学院法学硕士。文章观点均来自作者，并不代表本媒立场）