作者：房间里的人（澳门学16号作者之一）

近日对于澳门政府计划在路环南端，黑沙海滩对开的海面建设「生态岛」以处理固体废料的项目，引发了社会的关注。是次事件尤为不寻常的地方是环境影响评价的第一次公示并未公开说明何时开始以接受公众意见，直至媒体发现咨询期限原来计划于4月28日停止，环保局才发新闻稿将公众咨询结束日期延至5月9日以「更好地收集社会各方意见」。

生态岛选址龙爪角对出海面（Image: 澳门平台）

到底「生态岛」事件只是单一事件，还是会成为未来大型工程项目公众咨询的「新常态」还有待观察。这篇文章将回顾澳门回归后的公众参与演变，也许可以带来一点启示。

澳门公共政策的一般决策模式

根据《基本法》，澳门的政治制度被设计成「行政主导」，以特首为首的行政部门掌握了决策的主导权。理论上来说，行政部门做决定时可以不用理会民意，从制度上澳门市民几乎没有可以向其问责的途径。然而，「离地」并未经民意授权的决策却可能引发民怨，比较严重的时候就会发生如2014年「反离补」般的大型社会行动。

为了维护社会稳定，澳门政府的传统应对方法是在决策前咨询澳门的主要社团(例如所谓的「五大社团」)，通过社团来了解民意。在澳葡政府时期，由于人口的平均教育程度较低并且语言不通，社团作为连接市民和政府中介的决策模式有其历史合理性。然而，随著回归后本澳居民平均教育程度的提高和社团参与率的下降，「社团模式」已经变得越来越不合事宜。

也许更为重要的是，「社团模式」不能满足公众参与意识的提高，这在回归后分别于2007和2011年发生的「松山灯塔事件」和「为小潭山增高一米」的行为艺术作品中可以体现，上述事件从社会动员和文化意识的前卫程度来看，今天的澳门恐怕再难出现，难以想像这中间不过是过了十多年的时间。

填海与公众咨询的常态化

今天澳门市民可能对于政府推出政策前先进行公众咨询并不感到陌生，然而公众咨询在澳门常态化其实不过15年时间，说起来还和填海有直接关系。

2006年澳门政府向中央申请填海建设新城，2009年11月获国务院批准填海3.5公里。令人意外的是，有关部门并没选择一贯的行政主导决策风格，而是分别于2010、2011和2015年开展了三次大规模的公众咨询，以决定如何使用新填海的土地。

今天再回看，是次新城填海三阶段公众咨询至少有两重意义。第一，公众咨询在此后成为常态。第二，虽然如此大规模和耗时的公众咨询在澳门回归后就只有一次，但就是这一次使澳门一下子在公众参与的广度和深度上，走在了大中华地区的前列。回看当年的新闻，公众对咨询还是抱有比较多的热情，而有关部门至少在姿态上也表现出它们仿佛真的重视民意。

当然，市民可以质疑公众咨询的成效，由于缺乏问责机制，有关部门大可以「意见接受，态度依旧」。然而从威权政治的角度来看，公众咨询的常态化，使澳门从一个「自上而下」的行政主导制度一定程度上转向了所谓的「咨询式威权主义」。理论上，这是有助增加政体合法性，至少比行政长官选举委员会由三百人增加到四百人意义更大。

公众参与的消亡

澳门的政治发展从来都是取决于大环境和领导人的具体意志。胡温期间政治环境较宽松，中国的公民社会就多点生存空间。时任特首崔世安2009年刚上任又打出「阳光政府 科学施政」的口号，公众咨询就「意外地」常态化。

固然正如澳门学者娄胜华在《澳门公共政策的公众咨询：范围、方式与文本》一文中所言，在咨询范围、咨询对象、咨询方式、咨询周期、咨询文本等方面，澳门的公众咨询都存在各种技术性问题，这些问题可能挫伤热心给意见的市民。但如果有关部门有心，技术性问题可以改进。更根本的是有关部门，甚至澳门政府还有多大当初进行公众咨询的初心？

大环境确实变化了很多，从言论自由的角度看，2019年后的澳门也经已是另一个「新澳门」。但「生态岛」并不是一个涉及政治的议题，有关部门为何也要鬼鬼祟崇？到底是个别决策者还是整个施政风格的反映，我们不得而知。

考虑到澳门本来就脆弱的公民社会在近几年遭受重创，自下而上反映民意的动员能力和空间都少了很多，十多年前相对健康的官民互动环境不复存在。公众咨询大概走向消失也只是时间问题吧。

以填海开始，以填海结束，也是够讽刺的。

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